A Constituição Federal, promulgada em 1988, elevou o consumidor à posição de sujeito especial de direitos, garantindo-lhe, desde então, a proteção especial do Estado. No texto constitucional, a promoção da defesa do consumidor foi incluída no rol de garantias fundamentais, instituído no artigo 5º, e como um dos princípios da ordem econômica, previstos no artigo 170 da Constituição Federal:
“Art. 5º: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…)
XXXII – o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;
Art. 170: A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(…)
V – defesa do consumidor.”
Nota-se, portanto, que a proteção e defesa do consumidor, além de ser uma obrigação do Estado, caracteriza-se como um princípio moderador da liberdade econômica. Esse princípio não visa inviabilizar a referida liberdade econômica, mas equilibrar a relação consumerista, considerando a inequívoca vulnerabilidade do consumidor frente aos detentores dos meios de produção e fornecimento de serviços.
Para implementar as previsões constitucionais sobre a defesa do consumidor, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, no artigo 48, estabeleceu que, em até 120 dias da promulgação da Constituição, o Congresso Nacional deveria elaborar o Código de Defesa do Consumidor (CDC).
Em cumprimento a esse dispositivo, o CDC foi promulgado em 11 de setembro de 1990. Além de conceituar consumidor e fornecedor, o código estabeleceu direitos, princípios da relação consumerista, regulou práticas abusivas, tipificou crimes contra as relações de consumo e instituiu o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), nos artigos 105 e 106, posteriormente regulamentado pelo Decreto Presidencial nº 2.181, de 20 de março de 1997:
“Art. 105: Integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal, municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor.”
Entre os órgãos e entidades que compõem o SNDC destacam-se os Procons estaduais e municipais, o Ministério Público, a Defensoria Pública e a Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon).
Especificamente, quanto aos Procons, é relevante mencionar que, antes mesmo da promulgação da Constituição Federal e do CDC, alguns já estavam sendo estruturados na esfera estadual, como o Procon-SP, que surgiu a partir do Sistema Estadual de Defesa do Consumidor, fundado em 6 de maio de 1976.
Embora a estruturação dos Procons tenha iniciado antes do CDC, foi com a construção do microssistema jurídico nacional de proteção ao consumidor que esses órgãos passaram a ter um papel protagonista na defesa dos direitos dos consumidores, especialmente nas esferas estadual e municipal.
A principal função dos Procons é fiscalizar as relações de consumo e investigar possíveis infrações cometidas pelos fornecedores, assegurando o respeito aos direitos dos consumidores. Essa fiscalização geralmente decorre de reclamações apresentadas pelos próprios consumidores, sendo que o Procon municipal lida com problemas individuais dos consumidores, enquanto o Procon estadual apura infrações que atingem uma coletividade de consumidores.
Ao receber uma reclamação, o Procon costuma instaurar procedimentos preliminares, como a consulta ou a Carta de Investigação Preliminar (CIP), com o objetivo de resolver o conflito de forma amigável ou obter esclarecimentos sobre os fatos inicialmente apontados. Caso não haja acordo entre as partes ou se a resposta do fornecedor for considerada insatisfatória pelo Procon, é possível que seja instaurado um processo administrativo para apurar a infração e, eventualmente, aplicar uma sanção em face do fornecedor.
Embora tais procedimentos tramitem na esfera administrativa, devem observar o devido processo legal, garantindo o contraditório e a ampla defesa, principalmente aos fornecedores, para que as decisões do Procon sejam válidas e legítimas. Ao término do processo, se constatada uma infração, o Procon pode aplicar uma ou mais sanções administrativas de forma cumulativa, conforme prevê o artigo 56 do Código de Defesa do Consumidor:
“Art. 56: As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das previstas em normas específicas:
I -multa;
II – apreensão do produto;
III – inutilização do produto;
IV – cassação do registro do produto junto ao órgão competente;
V – proibição de fabricação do produto;
VI – suspensão de fornecimento de produtos ou serviços;
VII – suspensão temporária de atividade;
VIII – revogação de concessão ou permissão de uso;
IX – cassação de licença do estabelecimento ou atividade;
X – interdição, total ou parcial, de estabelecimento, obra ou atividade;
XI – intervenção administrativa;
XII – imposição de contrapropaganda.
Parágrafo único: As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela autoridade administrativa, no âmbito de sua competência, podendo ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar, antecedente ou incidente de procedimento administrativo.”
Em regra, os processos administrativos são conduzidos de forma regular, respeitando o procedimento legal. No entanto, ao exercer a prerrogativa de defender os direitos dos consumidores, os Procons tendem a ser rigorosos em suas decisões. Além disso, muitos fornecedores contribuem para esse rigor ao não darem a devida atenção aos procedimentos instaurados por esses órgãos.
Essa desídia, ainda que involuntária, pode resultar em sanções significativas, especialmente considerando a resistência do Poder Judiciário em reexaminar atos administrativos. Em regra, o Judiciário só pode anular um ato administrativo se for verificada ofensa à legalidade, o que limita a revisão das sanções aplicadas pelos Procons, como no caso exemplificado por uma decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP):
“AÇÃO ANULATÓRIA – AUTO DE INFRAÇÃO E IMPOSIÇÃO DE MULTA PELO PROCON. Imposição de multa em razão da veiculação de ofertas de produtos em panfleto sem tê-los em disponibilidade e por expor produtos sem informação dos seus respectivos preços afixados para pagamento à vista. Sentença de improcedência. Pleito de reforma alegando cerceamento de defesa, a incompetência do PROCON/SP para aplicação da multa e que não cometeu ato infracional e subsidiariamente requereu a redução da multa por violação aos Princípios do Não-Confisco, Razoabilidade e Proporcionalidade e pela dosimetria da pena não ter seguido os ditames contidos no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor. Inadmissibilidade. Não há que se falar em cerceamento de defesa, pois o juiz é o destinatário da produção probatória e as provas visavam interferir no mérito administrativo, onde o Poder Judiciário não deve se imiscuir. MÉRITO. PROCON/SP detém competência para aplicar multas por infração ao CDC. Controle do Poder Judiciário que deve se limitar a apreciar a legalidade do ato administrativo, sob pena de violação ao Princípio da Separação de Poderes. MULTA. REDUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. Fixação nos moldes objetivos dos artigos 56 e 57, do Código de Defesa do Consumidor, sem violação aos princípios do não-confisco, razoabilidade e proporcionalidade. Sentença mantida. Recurso não provido. (TJ-SP – AC: 10062239120208260602 SP 1006223-91.2020.8.26.0602, Relator: Camargo Pereira, Data de Julgamento: 30/11/2020, 3ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 30/11/2020)”
Ilustrando o impacto das sanções aplicadas pelos Procons, em 6 de setembro de 2024, a Turma Recursal da Secretaria Adjunta de Defesa do Consumidor (Procon-MT) julgou 57 processos, resultando em multas que somaram R$ 16,1 milhões, aplicadas a 35 fornecedores distintos. As multas decorreram de reclamações individuais e de ações que defendiam direitos coletivos dos consumidores[1].
Diante disso, é fundamental que os fornecedores deem a devida importância aos procedimentos instaurados pelos Procons, mesmo que sejam simples consultas preliminares, pois a atuação desses órgãos pode ter impacto significativo na performance e capacidade econômica das empresas.
Gustavo de Melo Franco Tôrres e Gonçalves
Advogado e Consultor Jurídico
Sócio da Silva Vitor, Faria & Ribeiro Sociedade de Advogados
gustavo@silvavitor.com.br
Mariana Milanez
Advogada e Consultora Jurídica
Advogada da Silva Vitor, Faria & Ribeiro Sociedade de Advogados
mariana@silvavitor.com.br
[1]https://www.procon.mt.gov.br/w/sess%C3%A3o-da-turma-recursal-do-procon-resulta-na-aplica%C3%A7%C3%A3o-de-r-16-milh%C3%B5es-em-multas.
